Jeux en ligne : synthèse sur la législation en France et dans le monde
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Suite à l’annonce de l’ouverture « maîtrisée » du marché français des jeux d’argent en ligne, un dossier pour faire la synthèse de la situation en France, mais aussi aux USA et dans le reste du monde. Qu’est-ce qui est permis ? Qu’est-ce qui ne l’est pas ? Et dans quelles conditions ? Mode d’emploi législatif.
Dans le sillage de la pokermania qui n’en finit plus de déferler sur la France et le reste du monde, le marché des jeux d’argent en ligne prend son essor. Selon une étude du cabinet de consultance Ineum Consulting (rendue partiellement publique en mai 2008), le marché mondial des jeux d’argent (casino, paris hippiques et sportifs, loteries) devrait encore marquer une nette évolution au cours des prochaines années. Sur base d’une croissance annuelle stable estimée à 5% depuis 1998, le chiffre
d’affaires du secteur pourrait atteindre les 27 milliards de dollars en 2012. Face à une telle perspective de croissance et à l’ouverture prônée par l’Union Européenne du marché des paris sportifs et des jeux d’argent sur Internet, impossible de ne pas prévoir également un très fort développement des jeux en ligne. Si la part de marché des jeux d’argent en ligne en Europe est aujourd’hui estimée à seulement 5%, elle devrait être multipliée par 5 d’ici 2012. Selon le quotidien Le Point, les paris sportifs et hippiques, le casino, le poker, la loterie et autres jeux en ligne séduisent à ce jour entre 300 000 et 1 million de français.
Devant un tel pactole potentiel, c’est bien évidemment le branle-bas de combat et nombreux sont les acteurs qui veulent s’asseoir à la table. Dans un tel défilé d’appétits divers, le lobbying fait partie intégrante des stratégies de chacun pour mieux se positionner sur le marché et s’affirmer au plus vite comme le leader de la partie. Des start-up toutes fraîches aux opérateurs historiques, tous sont dans les starting-blocks, prêts à faire valoir leurs intérêts aux différents niveaux de législation. Dans un tel contexte, les principaux opérateurs européens de jeux et de paris sur Internet regroupés au sein de l’EGBA ont récemment fait valoir leur foi en l’impact positif d’une ouverture de marché sur les 3 protagonistes principaux : les pouvoirs publics, les opérateurs et les joueurs.
Le rôle de l’Europe
À défaut d’une Constitution, l’Union européenne est régie par une série de traités régulièrement remis à jour lors de l’arrivée de nouveaux membres. L’Europe rappelle en effet que la prééminence du droit est la base fondatrice de l’Union. En d’autres termes, tous les actes de l’Union découlent des traités, auxquels l’ensemble des États membres a accepté d’adhérer. Le bras de fer entre l’Union et ses pays membres au sujet de l’ouverture du marché des jeux en ligne découle donc directement des règles établies par l’un de ces traités, à savoir le « traité instituant la Communauté européenne » plus connu sous le nom de traité CE ou traité de Rome.
Dans la logique de libéralisation qui sous-tend tout le processus européen, le traité CE établit la liberté d’établissement (article 43) et de prestation de services (article 49), ainsi que la libre circulation des capitaux et des paiements (article 56) au sein de l’Union. Au fil des ans, la Commission européenne a donc dû plusieurs fois rappeler à ses membres leurs propres engagements. Une dizaine de procédures d’infractions ont été engagées à l’encontre de pays membres visant les restrictions imposées au niveau local sur le secteur du jeu en ligne. Et lors d’une récente visite à Malte, le commissaire européen en charge du marché intérieur et des services, Charlie McCreevy, a prévenu que de nouvelles sanctions pourraient bientôt être prises à l’égard de 5 autres États membres. « Nous négocions avec certains d’entre eux qui font un effort pour modifier leurs lois et être en accord avec les règles communautaires. Si nous ne sommes pas satisfaits, l’action juridique se poursuivra. Avec d’autres, il est évident qu’ils ne veulent pas apporter des modifications ou qu’ils font très peu d’efforts et, éventuellement, nous porterons leur cas devant la Cour de justice qui prendra une décision définitive sur le sujet ». Les arrêts rendus par la Cour de justice doivent ensuite être appliqués par les tribunaux des États membres.
Pour McCreevy il est clair que « les États membres ont droit à des restrictions en ce qui concerne le jeu au sein de leur territoire pour des raisons de politique, mais ils ne peuvent pas imposer un système discriminatoire en appliquant des règles pour leurs acteurs locaux et des règles différentes ou une interdiction pour les autres opérateurs ». Le commissaire européen ne croit par ailleurs pas au scénario d’une harmonisation de la législation à travers l’Union proposée par la France, l’Allemagne ou les Pays-Bas. « Il n’y a aucun espoir d’avoir un régime harmonisé. Vous commencez avec une proposition et, après le passage devant le Conseil des ministres et le Parlement européen, celle-ci sera totalement modifiée en raison des différents types d’approche du jeu en ligne dans les différents États membres ». Les différences d’appréciation sur le jeu en ligne en Europe sont en effet tellement grandes que d’aucun n’hésite pas à dire qu’une harmonisation éventuelle irait forcément dans le sens du plus petit commun dénominateur, soit un régime cadenassé.
De la spécificité du secteur des jeux à l’arrêt Placanica
Jusqu’il y a peu, la jurisprudence européenne reconnaissait néanmoins une marge d’appréciation plus large. En raison de la spécificité du secteur des jeux, un pouvoir discrétionnaire était accordé aux États pour déterminer les voies et moyens de leur politique des jeux et sur l’éventuelle exclusion de ces derniers du champ d’application des directives sur le commerce électronique et sur les services. La Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) admettait donc certaines limitations à la règle de libre prestation des services, à condition que celles-ci reposent sur «des raisons impérieuses d’intérêt général» et ne soient ni discriminatoires, ni disproportionnées. De 1994 à 2003, plusieurs arrêts de la CJCE consacraient ce principe.
En 2003, l’arrêt Gambelli entame un net revirement de la Cour de justice puisqu’elle va dorénavant imposer des limites aux États et les sommer de justifier leurs mesures protectionnistes. Pour les observateurs, ce changement de cap est sans doute à mettre en parallèle avec la modification de la donne législative sur les jeux d’argent en Grande-Bretagne (voir plus loin) et la très forte progression économique de certains « petits États » (Malte en tête) grâce à une législation ouverte aux jeux. L’arrêt Gambelli est ensuite confirmé et précisé par l’arrêt Placanica du 6 mars 2007, dans lequel la Cour juge une nouvelle fois négativement une restriction à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services mise en place par la législation italienne. Il précisait qu’une telle mesure allait « au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de lutte contre la criminalité » et qu’il existait d’autres moyens moins restrictifs vis-à-vis de la liberté d’établissement.
Dans l’arrêt Placanica, la Cour estime également qu’en matière du pouvoir discrétionnaire laissé aux États, «il convient d’examiner séparément chacune des restrictions imposées par la législation nationale, notamment si elle est propre à garantir la réalisation du ou des objectifs invoqués par l’État membre en cause et si elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre». La jurisprudence jusque-là admettait le principe d’un examen dans leur ensemble des raisons impérieuses des États. La CJCE rappelle néanmoins aussi la spécificité du secteur des jeux et que « les particularités d’ordre moral, religieux ou culturel, ainsi que les conséquences moralement et financièrement préjudiciables pour l’individu et la société qui entourent les jeux et les paris peuvent justifier de telles restrictions. Ces dernières doivent toutefois satisfaire aux conditions de proportionnalité ».
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